22 september 2021
Column: Wat is marktwerking, en deugt het?
Marktwerking is in Nederland vaak ingezet, maar de laatste tijd klinkt er steeds vaker kritiek op. Maar wat betekent marktwerking precies en is het goed of verkeerd?
In politiek en maatschappij staat marktwerking fors ter discussie. In de programma’s van de politieke partijen zien we dat ‘zelfs’ de VVD, maar ook D66 en het CDA, zich uitspreken tegen excessen van de markt, al is het niet steeds met diepgewortelde overtuiging.
De SP en, in mindere mate, de PvdA ageren al sinds jaren tegen de marktwerking, waarbij met name de gezondheidszorg een steen des aanstoots is. Heel in het algemeen gesteld vind je aan de rechterkant van het politieke spectrum liefhebbers van het reinigend karakter van de tucht van de markt en aan de linkerkant tegenstanders van vrije marktwerking zonder (strakke) regulering.
Marktwerking is een economisch begrip, gebaseerd op het principe van het (snel, minder snel of zelfs helemaal niet) tot stand komen van een evenwichtsprijs voor een goed of een dienst, wanneer er een gegeven verhouding bestaat tussen vraag en aanbod. Stel je voor dat auto’s vijf keer zo duur zijn als wij nu gewend zijn, dan zal de vraag naar auto’s in de economie gering zijn.
‘In het algemeen vind je aan de rechterkant van het politieke spectrum liefhebbers van het reinigend karakter van de tucht van de markt en aan de linkerkant tegenstanders van vrije marktwerking’
In die situatie is het aantrekkelijk om een nieuwe autofabriek te starten, ervan uitgaande dat alle andere omstandigheden in de economie gelijk blijven. Daardoor wordt het aanbod groter en zal de prijs verlaagd moeten worden.
Andersom, dus als auto’s erg goedkoop zijn, zal de vraag toenemen, maar gaan er autofabrieken failliet. Dan wordt de vraag groter dan het aanbod en er ontstaat een tekort aan auto’s waardoor de prijs zal stijgen. Zulke aanpassingstrajecten naar een marktevenwicht kunnen, afhankelijk van het type product of dienst, vrij lang duren.
VRAAG EN AANBOD
In de economie wordt gesproken over een perfect werkende markt als deze de volgende kenmerken heeft:
1. Er zijn veel vragers en aanbieders en daarmee is er veel concurrentie. Geen enkele partij is groot genoeg om invloed te kunnen hebben op de prijs.
2. Er is sprake van een homogeen product of dienst. Ergo: consumenten zien geen wezenlijk verschil in de diensten of producten van de verschillende aanbieders.
3. Er is sprake van een transparante markt. Daardoor weten zowel vragers als aanbieders welke goederen of diensten waar en tegen welke prijs worden gevraagd en aangeboden.
‘Geheel vrije markten bestaan in de praktijk bijna niet’
Het ‘perfect werken’ bestaat dan in de volkomenheid waarmee het marktevenwicht in de gegeven situatie wordt bereikt. Dat mechanisme lijkt dus een automatisme te behelzen, waarin menselijke en bestuurlijke afweging geen sturende rol spelen, maar de wet van vraag en aanbod volgens generieke principes zijn werk doet.
In de opvattingen over de vrijemarkteconomie wordt de inzet van productiemiddelen geheel bepaald door vraag en aanbod en particulier initiatief, zonder economische interventies zoals bijvoorbeeld subsidies, overheidsrestricties en dwang.
EFFECTEN VAN MARKTWERKING
Het optimisme over de zuiverende werking van de markt, boven een geleide economie, is historisch versterkt door de vergelijking in maatschappelijke prestaties tussen de communistische Oostbloklanden en het vrije westen. Ook zijn er tal van voorbeelden van marktevenwichten in bepaalde situaties die voeding geven aan het geloof in de werking van het marktprincipe.
Tegelijkertijd zien we in de praktijk dat geheel vrije markten eigenlijk niet bestaan. Zelfs in kapitalistische systemen bestaan er regels en restricties met betrekking tot het functioneren van een markt. Deze regels en restricties worden vaak uitgewerkt in juridische zin, in de vorm van rechten en plichten van marktpartijen. Soms gebeurt dat ook in de vorm van een marktmeesterschap, waarbij een instantie of een persoon verantwoordelijk is gesteld voor het ten uitvoer brengen van de regels, en de handhaving daarvan.
Op de Albert Cuypmarkt in Amsterdam bijvoorbeeld, is een team van marktmeesters hier dagelijks al interveniërend mee bezig. En waar de VOC nogal eens wordt opgevoerd als een van de eerste organisaties die in het kader van een vrijgegeven markt ondernemerschap heeft vormgegeven, mag ook beseft worden dat de regelgeving ook in die tijd al zeer streng was.
‘Marktwerking is op zichzelf niet goed of slecht. Maar er wordt slordig mee omgegaan’
Aan de andere kant mag het potentieel aan energie en creativiteit dat wordt losgemaakt door het verlenen van een mate van vrijheid voor particulier initiatief niet worden onderschat. In de huidige corona-epidemie zijn we blij met de enorme boost aan inspanning van de farmaceutische industrie in het ontwikkelen van een vaccin. En we betreuren het te lang vasthouden aan het testmonopolie door de GGD, in plaats van het stimuleren van commerciële capaciteit bij de particuliere laboratoria.
Een geheel ander voorbeeld is de trend bij veel bedrijven om de interne personeelsvoorziening de ruimte te geven voor ‘open resourcing’. Daarbij worden benoemingen niet langer exclusief hiërarchisch geïnitieerd, maar is er een zekere vrijheid om intern te solliciteren en actief te werven.
FALENDE MARKTWERKING
Er is een tijd geweest dat het geloof in de kracht van markwerking in Nederland zo sterk was, dat er een privatiseringsgolf tot stand werd gebracht. Daarbij werd bijvoorbeeld het Staatsvisserijhavenbedrijf in IJmuiden op de markt gebracht en het Nederlandse spoor tot een marktplaats verklaard. Ook zijn in de gezondheidszorg de verzekeraars in de positie gebracht dat zij, in verschillende combinaties, lokaal met ziekenhuizen onderhandelen over prijzen en prestaties, met marktwerking als onderliggend principe.
Bij deze voorbeelden is te zien dat de vrije marktwerking niet per se zegenend werkt. In IJmuiden hebben de vissers zo’n overweldigend belang bij directe zeggenschap over hun thuishaven, en zo’n macht, dat geen enkele andere serieuze partij een schijn van kans kreeg mee te bieden. Het is wat mij betreft de vissers van harte gegund, maar de vraag is of het noodzakelijke toezicht vanuit een overheid in dezen gewaarborgd is.
‘Er is een tijd geweest dat het geloof in de kracht van markwerking in Nederland zo sterk was, dat er een privatiseringsgolf tot stand werd gebracht’
Op het Nederlandse spoor is er de ongelukkige situatie ontstaan dat NS zijn railcapaciteit nu moet inkopen bij ProRail in een evident zeer imperfecte markt, want de NS bezet voor meer dan 90 procent het railnet. Een intensieve vorm van samenwerking, bijvoorbeeld bij vorst en sneeuwval, zou maatschappelijk gezien veel nuttiger zijn.
Wat de zorg betreft: nu in coronatijd blijkt dat de ic-capaciteit in Nederland niet is ingericht op een pandemie, kan je je ook afvragen of de verzekeraars de beste partij zijn om de zorgcapacteit te reguleren. En voor degenen die hopen dat de verzekeraars in staat zijn de kosten van de ziekenhuizen te beteugelen: bedenk dat op langere termijn de verzekeraars een verdienmodel hebben dat gebaseerd is op een percentage van de omzet van de ziekenhuizen.
Roel Kuiper analyseert in zijn boek De terugkeer van het algemeen belang (uitgeverij Van Gennip, 2014) dertig jaar privatiseringspolitiek. Hij constateert dat het onbegrensde optimisme met betrekking tot de marktwerking heeft geleid tot verwaarlozing van de publieke taak. ‘De overheid is zelf een factor geworden in de machteloze wereld waarin burgers verkeren. Dat is ze geworden sinds ze iets vergeten is te zijn: hoeder van het publiek belang.’
Sander Heijne beschrijft in het artikel ‘Er zijn nog 17 miljoen wachtenden voor u’ (De Correspondent, 2018) dertig jaar marktwerking in Nederland. Hij stelt dat ‘na pakweg drie decennia marktpolitiek de belofte van goedkopere en betere publieke voorzieningen in vrijwel geen enkele sector is ingelost.’
ETHISCHE VRAAG
Je kunt zeggen dat bovenstaande voorbeelden verkeerde toepassingen zijn van marktwerking, of te verbeteren imperfecties, maar dat dat het principe van de gunstige werking niet aantast. Daarbij wil ik nadrukkelijk een kanttekening van ethische aard maken: brengt deze effectiviteit van marktwerking ook moreel onaanvaardbare gevolgen met zich mee? Ja, denk ik en ik noem een paar voorbeelden:
1. Bij de uitbesteding van schoonmaakwerk onderhandelt een hotel zulke lage prijzen uit dat het werk niet goed gedaan kan worden.
2. Arbeidsmigranten worden door een uitzendbureau uit hun huis gezet als ze ontslagen worden bij de opdrachtgever; huisvesting en werkovereenkomst blijken beide samen in de markt gezet.
3. Een kno-arts past zijn indicatiestelling voor operatief verwijderen van de tonsillen van kinderen aan aan de beschikbaarheid van OK-ruimte.
Elk van deze situaties is een direct gevolg van vrije marktwerking, en evengoed immoreel, of op zijn minst zeer onwenselijk vanuit een moreel perspectief. Bij de aanpassingen van vraag en aanbod als gevolg van volledige marktwerking vindt per definitie druk op capaciteiten van marktpartijen plaats. Deze druk kan je ‘de gezonde tucht van de markt noemen’, maar je kan ook aannemen dat deze druk zich kan vertalen in moreel onaanvaardbare praktijken, die ten koste gaan van echte mensen: kinderarbeid in de textielketen, uitbuiting van arbeidsmigranten via een grijze uitzendroute, te hoge productiviteitsdruk op beveiligers bij de check-in, werktijden voor buschauffeurs waarin geen plaspauze meer past, enzovoorts.
‘Vakbonden hebben de morele opdracht om marktpartijen te confronteren met mogelijke menselijke gevolgen van ongeclausuleerd marktgedrag’
Marktwerking is een economisch principe, dat leidt tot effectiviteit en efficiency, maar heeft als zodanig geen morele dimensie. Het is niet in zichzelf moreel goed of fout. Maar de context waarin marktwerking plaatsvindt, bepaalt of de resultaten in ethische zin aanvaardbaar zijn of niet.
In die zin is het irreëel om te denken dat een terugtrekken van de overheid op elk gebied en het privatiseren van activiteiten als vanzelfsprekend via effectieve marktwerking zullen leiden tot een verbetering van de maatschappelijke prestatie. Evenzeer is het onzin om aan te nemen dat het inschakelen van een systeem van markttransacties in een tot dan toe door coördinatie en beleid gedreven taakgebied per definitie tot achteruitgang zal leiden.
OVERDREVEN INPERKING
Een voorbeeld van overdreven uitgaan van de gunstige effecten van marktwerking lijkt mij het optreden van de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Die streeft weliswaar terecht kartelvorming aan de aanbodzijde tegen, maar laat volstrekt na om onverantwoordelijk inkoopgedrag van vragende partijen aan de kaak te stellen. Kortom: de bescherming van de eindconsument tegen opwaartse prijsmanipulatie krijgt eenzijdig prioriteit boven bescherming van de werknemers van toeleveranciers en onderaannemers tegen onverantwoordelijke neerwaartse prijsmechanismes.
En een voorbeeld van overmatige inperking van ondernemersvrijheid lijkt mij het al te strakke regime waarmee DNB tot in detail de pensioensector aan banden legt. Daarbij worden ook de wenselijke vormen van innovatie systematisch ontmoedigd. De begrijpelijke nadruk op risicomanagement heeft hier helaas geresulteerd in een overmaat aan vermaningen en voorschriften, die de initiatiefkracht en creativiteit van de sector om eigen beleid te maken niet bevordert.
DEUGT MARKTWERKING?
Marktwerking is dus op zichzelf niet moreel goed of fout, en kan als economisch principe leiden tot verbetering van effectiviteit en efficiency van het verkeer van goederen en diensten. Maar omdat deze marktwerking per definitie drukposities creëert op de capaciteiten van marktpartijen, waar altijd echte mensen er de gevolgen van ondervinden, is er wel een morele noodzaak om de effecten van de marktwerking voor die mensen te betrekken in de inrichting van marktmechanismen.
‘Of marktwerking deugt, hangt per situatie af van de effectiviteit van de marktinrichting’
En dat zie ik wel degelijk als een morele opdracht: voor de overheid die markten beschouwt, beoordeelt op hun werking, en zo nodig reguleert, of sluit. Voor marktpartijen, zowel aan vraag- als aan aanbodzijde, om effecten in de keten mede tot hun (in)directe verantwoordelijkheid te rekenen door zelfregulering. En voor vakbonden om marktpartijen te confronteren met mogelijke menselijke gevolgen van ongeclausuleerd marktgedrag.
Of marktwerking deugt, hangt per situatie af van de effectiviteit van de marktinrichting, van het moreel gedrag van de marktspelers en van het inzicht en het doorzettingsvermogen van de veronderstelde marktmeesters – doorgaans overheden – of afgeleiden daarvan.
Deze column is geschreven door Kees Blokland, voorzitter van de Code Verantwoordelijk Marktgedrag. Kees is oud-directeur HR bij Hoogovens, Hoechst en NS.
